作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，中國物流與采購聯(lián)合會(huì)公布的3月份中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，主要指數(shù)均現(xiàn)回升，預(yù)示未來經(jīng)濟(jì)總體走穩(wěn)趨勢(shì)。但值得關(guān)注的是，制造業(yè)產(chǎn)成品庫存指數(shù)再度回升，說明當(dāng)前產(chǎn)能過剩依然明顯。

 

　　“傳統(tǒng)制造業(yè)和部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)是未來幾年中國經(jīng)濟(jì)必須解決的重大難題。”權(quán)威人士對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，如不能及時(shí)得到化解，引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)、效益下滑，會(huì)帶來或加劇失業(yè)以及資金拖欠等問題，任其發(fā)展還會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，這一問題正成為中央經(jīng)濟(jì)決策層面高度重視的問題之一。

 

　　“產(chǎn)能過剩反映出我國工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的階段性特征，也暴露出我國工業(yè)存在的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾和問題。”工信部賽迪研究院產(chǎn)業(yè)政策研究所所長(zhǎng)李燕指出。

 

　　“行政力量推動(dòng)是當(dāng)前產(chǎn)能過剩最主要的成因。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)有體制機(jī)制環(huán)境下，短期內(nèi)抑制過剩產(chǎn)能的蔓延，可采用必要的宏觀調(diào)控手段，通過總量調(diào)控、嚴(yán)格禁止新增過剩產(chǎn)能，以及新上項(xiàng)目等(減)量置換等方式，抑制重復(fù)投資。

 

　　但這些措施只能使問題有所緩解，若要最終解決這個(gè)問題，需要轉(zhuǎn)變思路，標(biāo)本兼治。“必須依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，改變GDP掛帥的地方官員提拔體系及政府對(duì)資源和生產(chǎn)的強(qiáng)大控制和影響，加快完善市場(chǎng)體制和機(jī)制的改革，進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格破產(chǎn)退出制度，理順市場(chǎng)價(jià)格體系和定價(jià)機(jī)制，從而有利于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰作用。”馮飛認(rèn)為。

 

　　更進(jìn)一步來看，權(quán)威人士指出，必須見事早、行動(dòng)快，議而不決、決而不行，經(jīng)濟(jì)全局會(huì)付出沉重代價(jià)。當(dāng)前要把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點(diǎn)，按尊重規(guī)律，分業(yè)施策，多管齊下，標(biāo)本兼治的原則，積極采取有效措施。

 

　　“絕對(duì)”產(chǎn)能過剩

 

　　對(duì)中國經(jīng)濟(jì)而言，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象并不鮮見。最近的一次治理產(chǎn)能過剩是2008年金融危機(jī)后，政府大力淘汰落后產(chǎn)能，但受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的影響，以及新一輪投資計(jì)劃的啟動(dòng)，結(jié)果并不令人滿意。

 

　　例如，鋼鐵行業(yè)。工信部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國鋼產(chǎn)量大約為7.2億噸，而行業(yè)虧損額高達(dá)289.24億元，同比增長(zhǎng)7.39倍。

 

　　電解鋁行業(yè)。據(jù)中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年我國電解鋁產(chǎn)能已超過2700萬噸，但產(chǎn)量只有2000萬噸，行業(yè)虧損面達(dá)到93%。然而這依然不能阻止電解鋁產(chǎn)能擴(kuò)張的步伐，目前我國西部地區(qū)正在大量上馬電解鋁項(xiàng)目，在建和擬建規(guī)模超過2000萬噸。

 

　　對(duì)此，工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)苗圩指出，如果產(chǎn)能過剩是“適當(dāng)?shù)倪^剩”，那么政府應(yīng)該容忍，甚至樂見其成。但問題在于，中國某些工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩已經(jīng)超越了“適當(dāng)”的程度。

 

　　“中國的產(chǎn)能過剩越來越呈現(xiàn)出普遍性和全方位的特點(diǎn)。”馮飛表示。

 

　　今年兩會(huì)期間，時(shí)任國家發(fā)改委主任張平明確表示，目前我國產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。這些行業(yè)，國際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在80%～85%比較合理，但在中國，上述行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70%～75%。

 

　　尤其值得關(guān)注的是，近一個(gè)時(shí)期以來，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩——光伏產(chǎn)能利用率不到60%，風(fēng)機(jī)不到70%。

 

　　產(chǎn)能利用率低于75%或者是70%，就值得嚴(yán)重警惕了，苗圩提醒，這樣會(huì)引發(fā)企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，甚至?xí)l(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　“需要強(qiáng)調(diào)的是，本輪部分行業(yè)所出現(xiàn)的是絕對(duì)過剩，而不是相對(duì)過剩。”馮飛告訴記者，此前中國也曾出現(xiàn)多次產(chǎn)能過剩，但更多是周期性原因。在周期谷底時(shí)呈現(xiàn)產(chǎn)能利用率偏低問題，但由于中長(zhǎng)期的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率并未下行甚至更高，產(chǎn)能利用率很容易隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而強(qiáng)勁回升。但當(dāng)前產(chǎn)能過剩問題并不是單一經(jīng)濟(jì)周期現(xiàn)象，而且，從導(dǎo)致此輪產(chǎn)能過剩的原因看，不能再靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自動(dòng)淘汰，而且，“當(dāng)前中國正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)能過剩遇到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，往往會(huì)成為更加棘手的問題。”他提醒。

 

　　行政力量是重要推手

 

　　“從導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的直接原因看，本輪產(chǎn)能過剩是周期性、結(jié)構(gòu)性、成長(zhǎng)性過剩的疊加。”李燕具體分析指出，從周期性因素看，受國際金融危機(jī)延續(xù)性影響，國際市場(chǎng)需求疲軟，諸多出口導(dǎo)向性行業(yè)出口訂單下滑，企業(yè)開工不足，是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的直接原因;從結(jié)構(gòu)性因素看，過度投資是造成產(chǎn)能過剩的最直接原因;從成長(zhǎng)性因素看，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，反映了處于成長(zhǎng)階段的投資驅(qū)動(dòng)、低水平擴(kuò)張是產(chǎn)能過剩的主要特征。

 

　　不過，“產(chǎn)能過剩之所以沉疴難起”，李燕認(rèn)為，主要是由于地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式和受政績(jī)考核影響帶來的強(qiáng)烈投資偏好。由于地方政府在承擔(dān)公共服務(wù)職能的同時(shí)，還存在職能邊界外擴(kuò)現(xiàn)象，即將精力更多地投向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，在這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，很容易出現(xiàn)政府行為微觀化、企業(yè)化、趨利化的傾向。

 

　　資料顯示，在各地“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中，16個(gè)省區(qū)市選擇了鋼鐵，20個(gè)省區(qū)市選擇了汽車，23個(gè)省市區(qū)選擇了石化，14個(gè)省區(qū)市選擇了煤化工。

 

　　“地方政府行政力量主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是造成產(chǎn)業(yè)雷同的最主要原因。”馮飛分析談到，特別是以土地、礦產(chǎn)資源、投資配套等極具誘惑力的手段吸引大型投資項(xiàng)目落地，不僅放大了企業(yè)的投資預(yù)期，而且使部分企業(yè)更加看重投資項(xiàng)目以外地方政府所給予的土地、礦產(chǎn)等資源，造成企業(yè)投資熱情高漲、投資行為異化。另一方面，因?yàn)橥顿Y項(xiàng)目行政審批，“路條”成為稀缺資源，扭曲了投資者行為，尤其主要基于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的投資項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，一定程度加劇了產(chǎn)能過剩。

 

　　權(quán)威專家進(jìn)一步分析指出，雖然中央三令五申遏制產(chǎn)能過剩，但由于中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的角度出發(fā)，從地方GDP增長(zhǎng)和政績(jī)出發(fā)，不可能充分考慮全國行業(yè)布局需要，造成地方發(fā)展政策與國家產(chǎn)業(yè)政策脫節(jié)，全國性行業(yè)布局和規(guī)劃建設(shè)難以落實(shí);導(dǎo)致重復(fù)投資建設(shè)同類項(xiàng)目，甚至引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

 

　　另一方面，由于一些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平低、企業(yè)自主創(chuàng)新能力薄弱，使得企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在資源投入和產(chǎn)出的數(shù)量擴(kuò)張，以及價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)上，而不是集中在自主創(chuàng)新能力提高和質(zhì)量的改善上。“特別是一些行業(yè)由于體制方面的原因，在長(zhǎng)期的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍無法實(shí)現(xiàn)資本和品牌的有效集中，如由于地方保護(hù)主義的存在及體制改革的滯后，使得許多跨部門、跨行業(yè)、跨所有制的兼并重組難以實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果往往是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過度。即一些技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)難以形成壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，結(jié)果必然是行業(yè)投資增長(zhǎng)過度問題難以得到市場(chǎng)機(jī)制的自我校正。”上述權(quán)威專家表示。

 

　　依靠體制機(jī)制改革

 

　　要從根本上化解產(chǎn)能過剩，關(guān)鍵是調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快形成內(nèi)生增長(zhǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，質(zhì)量型、效益型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。同時(shí)要建立系統(tǒng)性的長(zhǎng)效機(jī)制，從深化體制機(jī)制改革上下功夫。

 

　　放眼未來，治理產(chǎn)能過剩，李燕建議可從以下幾方面著手。

 

　　首先，完善政績(jī)考核機(jī)制。著眼于研究解決和消除導(dǎo)致粗放型發(fā)展的體制因素，進(jìn)一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控的關(guān)系，將政府職能由直接干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展向創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為主轉(zhuǎn)變。

 

　　尤其是要規(guī)范地方政府的投資行為，禁止用低地價(jià)、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、稅收減免等方式直接參與項(xiàng)目決策的激勵(lì)。嚴(yán)格控制土地開發(fā)總量，增強(qiáng)土地供給的透明度。取消不必要的項(xiàng)目審批，真正做到政企分開，企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。著力完善地方官員政績(jī)考核機(jī)制，將創(chuàng)新、綠色、可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)效果指標(biāo)等納入地方政府考核指標(biāo)體系。

 

　　其次，深化財(cái)稅體制改革。把財(cái)稅體制改革作為抑制地方政府投資沖動(dòng)的突破口，理順中央和地方政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分，重新構(gòu)建和完善中央和地方稅制體系。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用中地方配套部分，減輕地方財(cái)政支出壓力。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，建立和完善能真實(shí)反映市場(chǎng)供求狀況、資源稀缺程度和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制。

 

　　全面推進(jìn)資源稅改革，擴(kuò)大資源稅征收范圍，探索不同能耗產(chǎn)品的差別征稅。實(shí)施有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍，適當(dāng)調(diào)整一些現(xiàn)行應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率水平。

 

　　最后，健全市場(chǎng)自動(dòng)出清機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，本身就有淘汰落后產(chǎn)能的條件和動(dòng)力。要從根本上化解產(chǎn)能過剩就要讓市場(chǎng)機(jī)制更多地發(fā)揮作用，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，形成預(yù)防產(chǎn)能過剩的體制基礎(chǔ)。

 

　　一是進(jìn)一步嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，重點(diǎn)強(qiáng)化“兩高一資”行業(yè)能耗、水耗、環(huán)保、土地、安全等硬約束指標(biāo)和專項(xiàng)監(jiān)督檢查，從源頭上防止落后產(chǎn)能。

 

　　二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與信貸、土地、財(cái)稅、價(jià)格等多種政策的協(xié)調(diào)配合，把有限的要素資源引導(dǎo)和集中配置到先進(jìn)產(chǎn)能的發(fā)展上，并通過配套的財(cái)稅、價(jià)格改革，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，形成落后產(chǎn)能退出的倒逼機(jī)制。

 

　　三是完善企業(yè)破產(chǎn)制度，嘗試允許企業(yè)在獲得項(xiàng)目許可后推遲投資建設(shè)，并進(jìn)一步給予符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)自由進(jìn)出(尤其是自由退出)市場(chǎng)的權(quán)利?！跷?《瞭望》新聞周刊記者 尚前名